全球規則能否防止國家自我傷害?

  在事先存在很大不確定性的情況下,授權國際官僚機構防止國家傷及自身,似乎并非合適之舉。這也會為其他領域開創一個危險的先例。

作者:丹尼·羅德里克(Dani Rodrik) 來源:南風窗 日期:2019-08-01
  特朗普將國家安全用于對進口鋼鐵加征關稅的理由,他威脅上調汽車關稅。“沒有鋼鐵就沒有國家。”特朗普宣稱。盡管特朗普的國家安全主張表面看來十分荒謬,但卻為更大范圍的世界貿易體制和全球經濟治理提出了難題。
  全球治理的經典案例基于兩類問題。第一類問題關乎全球公共利益(或損失):有些政策惠及世界各地,卻在本國很少或根本不產生利益,比如控制溫室氣體排放。第二類問題是所謂的以鄰為壑政策:有些行為只有在損害他國,并在此過程中影響全球效率的前提下,才能在本國產生經濟利益。一個經典的實例是某些稀缺商品的卡特爾化,此舉是以從貿易伙伴那里攫取壟斷價格為目的的。
  上述案例為全球經濟治理提供了無懈可擊的論據。但如今引起決策者關注的問題卻很少完全屬于單一領域。比如補貼、產業政策、保護就業的關稅、針對健康或社會問題的非關稅舉措、不良金融監管和不恰當的財政政策,就既不屬于全球公共利益/損失,也不屬于以鄰為壑的政策。
  上述某些政策實際上有損自身利益;還有些政策的確能帶來國內利益,但究其原因是它們解決了真正的市場扭曲或合法的社會目標,而不是因為它們強制讓其他國家承擔成本。
  我們來思考關稅問題的國家安全論據。如果像許多人認為的那樣,特朗普的觀點毫無依據,那么因為他誤入歧途的做法而付出代價的首先是美國經濟。換言之,特朗普的關稅是一種于己有害的政策。另一方面,如果我們假定特朗普無辜并且愿意接受存在真正的國家安全理由,那么在國內作出上述決策就是恰當之舉。
  在國家適用上述政策之前,究竟屬于哪種情況我們不得而知。但無論如何,將最終權力下放給國際機構似乎都不是明智之舉。即使“因國家安全加稅”這樣的政策系遭到誤導,作為一般規則,也應當允許民主國家有時候犯錯誤。在事先存在很大不確定性的情況下,授權國際官僚機構防止國家傷及自身,會為其他領域開創一個危險的先例。
  在國家安全領域,世貿組織的原則含混不清,迄今為止在現實中基本未經測試。相關文字似乎敞開了大門,規定“本協議任何內容均不應解讀為……阻止任何締約方采取其認為必要的行動來保護自身的基本安全利益”。但最近在一次不涉及美國的裁決中,世貿組織采取的立場是,它有權審核該領域的國家決策并判斷其恰當性。可以預料的是,這一決定遭到了美國的批評。
  全球治理愛好者們必須認識到,當今世界經濟絕大多數政策失誤—就像特朗普的關稅政策—都是國家層面失敗的產物,而不是因為缺少國際合作。特朗普加征關稅是錯誤政策,不是因為它們損害了其他某些國家,而是因為它們對美國經濟直接造成了損失。
  不能依靠全球安排來防止這樣的國內失誤,因為它們像國內政治進程一樣很容易被特殊利益集團利用,而且民主合法性要低得多。事實上,外部限制可能會導致國內治理失敗加劇,因為它們會授權“特定分配聯盟”損害廣大公眾的利益。
  我們能期待的最佳方式,是所謂“促進民主的全球治理”。它與“促進全球化的全球治理”不同,將把絕大多數政策領域留給國家管理。全球監督將僅限于程序要求—如透明、問責、利益相關方的參與,以及使用科學/經濟證據—目的是在不預判最終結果的前提下,強化國內的民主審議。
  當涉及特朗普的貿易愚蠢行為時,這樣一種輕微的全球治理模式能否有所作為,的確值得懷疑。但至少它會剝奪特朗普長期抱怨世貿組織和其他國際機構踐踏國家主權的任何依據。
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  本文由Project Syndicate授權《南風窗》獨家刊發中文版。丹尼·羅德里克,哈佛大學肯尼迪政府學院國際政治經濟學教授,著有《貿易大白話》一書。
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